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推进地方人民政协参与基层协商的模式研究

作者:廖振民 尹继承 发布时间:2019/11/5 点击: 打印本页】 【关闭窗口

党的十九大报告明确提出了要推进基层协商的重要要求。这为充分发挥地方人民政协的重要作用指明了方向。人民政协的主要职能就是政治协商、民主监督、参政议政,然而政协协商长期以来却体现为其合法性有余而实效性不足,即政协协商不能有效地应对和解决突出的社会矛盾和问题,根源在于其尚未形成有效参与基层协商的模式。随着合作治理理论与互联网技术的不断发展,让地方人民政协参与基层协商具备了相应的理论基础和技术支撑,逐步形成由基层党政部门、社会组织、公众等多元治理主体共治的一种新型合作治理模式。这种模式为推进地方人民政协参与基层协商履行职能,应对和解决突出的社会问题,稳定和发展基层经济社会,提供了一条新的路径。

当前,在研究人民政协参与基层协商的问题上,主要体现在两个方面:一是研究基层协商民主问题。有学者认为,基层协商拓宽了我国民主政治的领域,体现了民主价值取向的特征;推动了基层治理有效运转,是基层社会发展的一种实践形式,体现了实践发展取向的特征。二是研究人民政协工作创新问题。近年来,人民政协工作创新由理论研究向实践创新转变,由高层政治协商延伸到基层协商治理,打造工作创新协商平台。例如,北京市创新省际政协联合;湖北宜昌政协工作创新“两进两问”载体、“四请两公开”制度;以及各地方政协创建的基层委员工作室、委员联络室、委员网上工作室等。通过这些研究来看,地方人民政协参与基层协商和基层治理已成为其履行职能的重要体现。但是,在推进地方人民政协有效参与基层协商的实现模式上,还有待更深入地研究。为此,本文在总结地方人民政协参与基层协商实践的基础上,运用合作治理理论,创新工作思路,整合和挖掘地方人民政协与基层党政部门和民主党派、社会组织、公众等多元治理主体内生的各种资源,主动参与基层协商和基层治理,前瞻性地引领基层社会发展,以探讨地方人民政协有效参与基层协商的实现模式。这是当前人民政协面临着的既是一个重要理论课题又是一个具体实践问题。

一、地方人民政协参与基层协商的实践总结

近年来,在党和国家不断强调人民政协应在国家治理和社会建设中发挥重要作用下,地方人民政协逐步将政协组织和服务不断延伸到基层,主要是通过延伸工作机构、发挥界别功能、创新履职平台等举措,积极参与基层协商和基层治理。

(一)地方人民政协工作机构不断向基层社会延伸。地方人民政协参与基层协商的重要基础,就是将工作机构向基层延伸。人民政协在建立之初虽然只是中央层面的统一战线,但是,随着经济社会不断发展和改革发展不断深化,人民政协不断向下延伸和发展。在20世纪80年代末90年代初,一些地方县级人民政协开始在乡镇基层陆续设立政协联络处或政协工委等工作机构。进入21世纪,在2003年,天津市河西区人民政协在街道和社区分别创建政协委员活动组和政协委员社区联络站,形成了城区、街道、社区三级政协组织网络。在2011年,江苏的南京、苏州、扬州等市,相继在乡镇(街道)建立政协联络委员会或政协工作委员会等工作机构。在工作人员配备上,有的地方实行专职,有的地方则实行兼职。总的来说,地方人民政协工作机构向基层延伸,有效解决了地方人民政协在基层履职不到位的问题,也为参与基层协商和基层治理奠定了重要基础和保障。

(二)地方人民政协不断发挥界别功能参与基层协商。地方人民政协参与基层协商和基层治理,主要是通过发挥界别功能以及整合政协内部资源的方式来进行,具体表现在:一是发挥界别功能,促进界别合作。例如,一些地方人民政协把功能相近的界别组织起来,围绕共同关注的社会问题如农村食品安全、农村医疗卫生队伍建设、农业科技创新等方面开展活动,建立起“界别专题约谈会”制度,促进界别间的相互合作与交流,积极为解决基层民生问题建言献策。二是发挥政协专委会的纽带作用。例如,一些地方人民政协通过发挥专委会的组织作用,让每个专委会把各个界别工作整合起来,将他们的界别活动纳入专委会工作计划,由专委会牵头组织2-3个界别开展联合考察和基层调研,形成服务基层的工作机制,并在此基础上,提出集体界别的共同提案或建议。

(三)地方人民政协不断创新参与基层协商平台。近年来,各地方人民政协积极创新参与基层协商和基层治理的平台载体。例如,一些地方人民政协创建“政协委员工作室”,让政协委员积极倾听基层民意、收集社情民意、组织专题协商,通过调研梳理基层社情民意,形成提案上报党委和政府。还有一些地方人民政协创建协商平台,如“动迁圆桌会”,邀请动迁各方协商,有效化解拆迁矛盾。随着互联网技术的快速发展,为创新政协委员服务群众提供了重要技术支持。当前,政协委员网络工作室在沟通民意、参政议政、民主监督等方面发挥着日益重要的平台作用,已被地方人民政协广泛应用。如“政协委员e家”,将政协履职由线下拓展至线上,与民众进行面对面对话,积极关注民生问题和收集社情民意。地方人民政协积极创新参与基层协商和基层治理的方式,有助于应对和解决基层社会矛盾和问题,然而,地方人民政协参与基层协商的实践呈现的是粗放方式,还面临着严重的碎片化问题,有待解决。

二、碎片化:地方人民政协参与基层协商面临的重大挑战

目前,地方人民政协参与基层协商和基层治理呈现着碎片化特征,是其履行职能面临的一个重大挑战,这是由多种因素共同作用的结果,主要原因在于:基于弱激励下政协委员参与基层协商呈现碎片化方式;参与基层协商的各部门平台各自为政;参与基层协商的运动式治理方式。

(一)基于弱激励下政协委员参与基层协商呈现碎片化问题。从国家治理的制度逻辑来看,弱激励呈现着完成任务逻辑、激励逻辑、政治联盟逻辑等方面的特征。基于弱激励机制下地方人民政协委员参与基层协商其行为在一定程度上呈现碎片化方式,具体表现在:一是在完成任务逻辑上,地方人民政协对专委会和委员考核的性质是政治性的、硬性的任务,不得不完成。这些任务是地方党委政府和上级人民政协交办的各项事项,必须想方设法完成任务。二是在激励逻辑上,地方人民政协对专委会和政协委员的考核体现在完成任务的基础上的差距,不能让干与不干一个样、干多干少一个样。三是在政治联盟逻辑上,人民政协作为我国政治制度的一部分,发挥着联系群众、团结各界的重要作用,与党委、政府以及社会各阶层形成政治联盟。因而,基于弱激励下地方人民政协参与基层协商履行其职能,使得政协委员的参与行为呈现碎片化问题,容易导致参与基层协商的实效性不足。

(二)参与基层协商的各部门协商平台存在各自为政问题。目前,参与基层协商的沟通平台其实并不少,只是这些平台隶属于不同的职能部门,呈现各自为政、相互协调不足的困难和问题,主要表现在:一是政协协商平台多,但整合不足。政协的每个专委会、各个界别几乎都有单独的协商平台,但这些平台联合参与基层协商的情况并不多见。二是基层政府主管的协商平台聚集了多个部门力量。一些平台不仅是政协收集社情民意的平台,可能也是人大、其他职能部门收集民意、化解纠纷的平台。这些协商平台是多部门多层级党委、政府以及政协开展政府协商、政协协商、社会协商、基层协商等方面的综合性平台,而这类平台难以与其他平台进行整合。三是基层协商平台尽管存在一定的合作,但在基层协商中的自发性合作缺失。总的来说,基层协商平台存在各自为政的原因,主要是:基层协商平台的专业化、部门化造成合作碎片化;基层协商平台的规模不一,平台越大,集体行动越难,搭便车心理越强,推动合作则不可避免地会运用行政手段,弊端亦明显。

(三)地方人民政协参与基层协商存在运动式治理问题。运动式治理是以非常规方式开展的一种常态治理行动,其有助于打破既有制度安排,在短时间内通过政治动员集中跨组织跨部门的资源迅速实现某一特定目标任务。近年来,地方人民政协参与基层协商和基层治理亦采取运动式治理策略,具体表现在:一是主要围绕党委、政府的中心工作而开展运动式集中服务。在“一盘棋”的布局下,地方人民政协主动融入当地党委、政府的全局工作中,主要围绕诸如营造良好营商环境、推动经济高质量发展、促进区域协调发展、保护生态环境等方面的工作任务,开展集中的调研、协商、建言献策。二是组织政协委员统一开展社会服务。通过“政协服务周” “界别活动周”等集中活动方式,组织政协委员走上街头,深入社区、企业、学校、农村,开展送文化、送教育、送法律、送医药、送科技、送温暖等活动。地方人民政协开展运动式治理服务深入基层,主要原因在于:一是地方人民政协开展运动式集中服务是直接受到党委、政府的运动式治理的影响和推动;二是职能部门专业分工增加了组织协调的难度,运动式治理正好可以解决这方面难题,推进工作顺利开展和保证完成任务。

总之,地方人民政协参与基层协商和基层治理的碎片化行为,并未能提升其制度化、规范化和程序化水平,亦未能有效履行政治协商、民主监督、参政议政的职能,与党委、政府对政协的期待和要求还存在一定差距。因此,必须转变地方人民政协参与基层协商和基层治理的思路和方式,实现从分散的碎片化参与向多元协同合作的参与转变。

三、转变地方人民政协参与基层协商的工作思路

(一)立足于提出解决方案为目的。地方人民政协参与基层协商和基层治理的目的在于善于发现问题、科学分析问题、提出解决问题方案,而不应是直接解决问题。人民政协具有广泛联系地方社会各界的智力优势和超脱政治地位,在互联网技术的推动下,可以有效开展跨部门跨阶层的合作治理,有条件、有能力提出解决问题的工作方案。然而,从人民政协的性质上看,她既不是领导机构和决策机构,也不是执行机构。因此,在工作思路上,地方人民政协参与基层协商和基层治理应明确其并不是直接地解决问题,而是为有效地解决问题提供可操作的具体建议和可行方案。

(二)有一定条件下参与相关协商。地方人民政协参与基层协商和基层治理,可以由一个或几个政协委员直接参与,也可以由多个界别开展合作参与,还可以与基层党政部门相互嵌入参与。但是,推进地方人民政协参与协商并不是无条件的,而要想达到预期效果,任何形式的参与还都应具备一定条件:一是地方党委、政府不反对政协参与,或者对政协参与基层协商和基层治理感兴趣,并向政协授予一定决策权,且信守承诺;二是政协委员基于良好的动机参与基层协商和基层治理,并有广泛的个人影响力;三是政协参与基层协商和基层治理,应有助于达成地方党委、政府有效解决基层现实矛盾和问题的目标。

(三)在协商中扮演好催化剂作用。地方人民政协参与基层协商和基层治理应扮演催化剂的角色,而不同于地方党委、政府的角色,利用和整合充分的时间、资源、技术将利益各方组织起来,以合作共治精神参与集体协商,推动达成共识。一方面通过设置明确的合作规则进行集体协商,由政协对整个合作过程进行协调和管理;另一方面,为推动合作并达成共识,政协可以有权做出各方都能接受的决定和可行方案。这样,充分发挥政协的催化作用,既可以促进公众与基层党政部门的良性互动,也可以促进公共服务的提供者与受益者的有效衔接,还可以拓宽社会与政府沟通的渠道,增进地方党委、政府的回应性和合法性,巩固和发展党的执政基础。

四、推进地方人民政协参与基层协商的模式选择

分散的碎片化参与方式,使得地方人民政协参与基层协商和基层治理既不能有效履行其职能,也不能为地方党委、政府提供可行、可操作的解决方案。为此,地方人民政协应在参与基层协商和基层治理的空间和边界内创新参与模式,按照参与主体的规模和方式的不同,可以划分为直接参与、松散合作参与、紧密嵌入参与三种模式,以应对和解决基层社会的现实矛盾和问题。

(一)直接参与模式

地方人民政协直接参与基层协商和基层治理的模式是参与式治理的一种特殊形式,其作为一个特殊的主体参与到基层社会治理过程中,能够产生良好的政策效果和社会效应。直接参与模式主要依托于政协延伸到基层的工作机构,如政协委员工作室或政协委员网络工作室。通过这些工作平台,政协委员可以常态化地深入基层,了解和掌握基层社情民意,主动发现和反映突出问题,积极向地方党委、政府建言献策。然而,政协委员工作室实质上既不是政府职能部门,也不是监察、司法机关和信访部门,人民政协直接参与体现的是政协委员主动自主履职的具体行为,主要表现为政协委员走入社区或村庄、定期或不定期召开群众座谈会、或利用“互联网+”工作平台与群众对话,达到收集和反映基层社情民意的目的。

地方人民政协直接参与基层协商和基层治理能否可以达到预期效果,这与一定的影响因素有关,主要是:一是政协委员的个人意愿、技能和社会影响。政协委员参与基层协商和基层治理,个人应当有积极参与协商、为民服务的主动意愿和服务热情;熟悉和掌握相关政策法规,具备参与基层协商的技能和应对基层社会棘手问题的办法;在当地享有一定社会知名度和影响力。二是受社会资本的直接影响。当地社会组织的规模及关联性、社会公众间的信任程度以及互惠规则的运行表现等社会资本,直接影响着基层民众与政协委员进行有效沟通的意愿与能力,也就是说,社会资本越发达的基层社会,人民政协直接参与的可能性就越大。三是基层党政部门的态度和支持。基层党政部门的态度,严重影响着人民政协直接参与基层协商和基层治理的实效。如果基层党政部门对政协委员的参与工作表示不支持态度,那么这样的直接参与毫无疑问是不会有实质性效果的;反之,政协委员就参与基层协商所提交的意见建议、解决方案,会容易得到基层党政部门的支持与落实。这样,政协委员的直接参与才会达到预期效果,获得基层民众的欢迎和认可。

由此来看,地方人民政协直接参与基层协商和基层治理的模式,有助于强化基层党委、政府与民众之间的纽带,增进基层政府的回应性与合法性。可见,这种直接参与模式可以应用于处理和解决乡镇(街道)、农村(社区)层面的民生问题以及基层矛盾纠纷和突发性事件等问题。

(二)松散合作参与模式

地方人民政协参与基层协商和基层治理的松散合作模式在理论上是网络化治理或合作治理的一种形态,其强调政策和服务需要通过多个相互依赖的行为者的互动来实现,而不是由单一的行为者来实现。在这个模式中,合作者之间不是上下级的关系,而是平等的相互依赖的关系,目的在于实现求同存异,通过既竭力避免合作者之间的敌对又不采取行政化和内部化方式来达成共识,其具有明显的松散、开放、包容等制度特征。近年来,地方人民政协积极推动合作方式创新,如网上议事厅,这种与媒体合作建立电视直播的政协参与协商平台被广泛采用。例如,温州市政协每周定期举行的“政情民意中间站”,通过邀请3至6名党政领导、政协委员和专家学者、群众代表,围绕基层热点问题,共同研讨政情、表达民意、达成共识。这种合作参与模式是根据协商主题来选择相应的党政部门官员、政协委员和专家学者、群众代表,通过整合政协、党政和社会各界别的力量,在党政、群众和社会各界建立起新的沟通方式,为政协委员、社会各界和公众能够参政议政、民主监督以及实现政情下达和民情上传提供新的协商平台。

地方人民政协参与基层协商和基层治理的松散合作模式能否可以达到预期效果,受多方面因素的影响和制约,主要有:一是合作参与的激励影响。政协与媒体都有合作参与的激励需求,从政协来看其缺乏有效的监督载体,使得监督弱化而影响到职能履行的实效性;再从媒体来看其舆论监督影响力较强,但又缺乏政治资源和信息资源的依托。由此激励影响下二者通过合作能够形成明显的优势互补,但就其他参与者而言,基层党政部门的官员是否有合作参与的动机?社会公众是否有合作参与的能力和动机?假如利害关系者有达成目标的替代方案,他们还会合作参与吗?因而,推动松散合作参与要达到预期效果,应当考虑到不为人所代表的利害关系者及其替代方案不具备吸引力时,他们才有可能认真参与到集体协商,合作达成共同目标。二是合作参与的过程管理。松散合作参与过程的管理,与传统组织内部的垂直管理存在明显差别。开展有序健康的合作过程,有赖于在沟通、信任、承诺、理解和结果上形成一个良性的合作参与循环,特别是存在相互敌视的合作者之间如何建立信任并达成共识,以推动合作参与过程顺利进行。

由此来看,松散合作参与模式的应用领域较广。地方人民政协可以充分发挥自身优势,与相关基层党政部门、社会组织、基层群众以及与行业、社区等方面的基层协商平台开展合作,组织和动员多方力量共同参与基层社会或行业的民主议事、民主协商的合作治理平台。

(三)紧密嵌入参与模式

地方人民政协参与基层协商和基层治理的紧密嵌入模式,主要是通过整合合作平台和应用行政手段,来实现多元治理主体协同合作的目的,其具有封闭化、等级化和内部化等制度特征。这种模式在运作过程中,除了会采取非正式的措施手段,还会建立常规性的合作参与规则和约束制度机制,将事后协商和事后监管转变为事前协商和事前监管,强化目标与手段,打破多元参与主体之间的功能边界,形成政治和行政上的强有力地等级制组织来回应和解决基层社会矛盾和问题。

地方人民政协参与基层协商和基层治理的紧密嵌入方式有很多,包括政协内部各界别、专委会之间的相互嵌入而整合的协商平台,也有多类协商平台的相互嵌入而形成综合性的协商平台。例如,上海市青浦区人民政协在内容、形式和主体上整合内部各类协商,即从内容上,将相同、相似或相近的协商内容整合为一个的协商议题,集中多个部门共同开展协商;从形式上,将提案办理协商与其他类型协商能合并进行的就合并;从主体上,召集两个或多个界别进行联组协商议政,围绕一个议题与党政领导面对面研讨。再如,杭州市上城区的湖滨晴雨工作室,其不但作为区政府、街道、社区共同收集和观察民意的平台,还成为了社区民众协商公共问题的平台,并且也充当党委、人大、政协开展基层协商的平台。这就是一个典型的多协商平台相互嵌入而形成综合性的协商平台,不过在多重力量相互嵌入而形成的综合协商平台上,人民政协的作用趋于弱化,仅是这个平台的参与者之一,而平台的建立和运营则通过政府的行政化方式来实现。

地方人民政协参与基层协商和基层治理的紧密嵌入模式能否可以达到预期效果,除了需要具备松散合作参与模式的条件外,还有赖于持续的行政干预。党政部门的行政干预体现为决策机关和执行机关的直接参与、主导和整合协商平台,协商结果可与党政职能部门直接对接,有利于及时转化为公共政策。通过持续的行政干预,可以让协商平台按时完成党政部门下达的目标任务,但也造成协商平台超负荷地承担行政职能,而导致党政协商之外的政协协商、社会组织协商等方面功能的边缘化和弱化。总的来看,这种紧密嵌入参与模式可以广泛地应用于处理和完善公共危机管理、食品安全管理、城市公共设施利用等方面。

 

 

(作者单位:廖振民,广西人力资源社会保障学会;尹继承,中共钦州市委党校)

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